Expediente electrónico: digitalizar documentos no es tener expedientes, y la diferencia es un índice firmado
La mayoría de los proyectos que se venden como «expediente electrónico» son en realidad un repositorio con búsqueda. Suben PDF, les ponen metadatos, los agrupan por número de trámite y los muestran ordenados por fecha. Funciona, la gente lo usa y todo el mundo queda contento hasta el día en que hay que cerrar un expediente y demostrar que nadie tocó nada.
Ese día se descubre que faltan datos que había que guardar desde el primer documento. Este artículo explica cuáles son y por qué la decisión se toma al principio.
Lo que la norma llama expediente electrónico
Hay dos textos y conviene leerlos en orden.
El artículo 31 del TUO de la Ley 27444, incorporado por el artículo 3 del Decreto Legislativo 1452, define el expediente electrónico y pide tres cosas. Que esté constituido por el conjunto de documentos generados desde la iniciación del procedimiento. Que tenga «un número de identificación único e inalterable». Y la tercera, que es la que cambia el diseño:
Cada documento electrónico incorporado en el expediente electrónico debe ser numerado correlativamente, de modo que se origine un índice digital el cual es firmado electrónicamente conforme a ley por el personal responsable de la entidad de la Administración Pública a fin de garantizar la integridad y su recuperación siempre que sea preciso.
El artículo 39 del D.S. 029-2021-PCM desarrolla la definición y añade el matiz que casi nunca se implementa: «todas las actuaciones del procedimiento se registran y conservan íntegramente y en orden sucesivo». No solo los documentos que entran y salen. Las actuaciones.
Estos artículos no fueron tocados por el D.S. 098-2025-PCM de julio de 2025, que sí reescribió el artículo 46 y otros seis. Siguen vigentes tal cual.
Los seis componentes mínimos
El artículo 40.1 los enumera, y merece la pena verlos como lo que son: un contrato con el modelo de datos.
| Componente | Qué implica en el sistema |
|---|---|
| Número o código único de identificación | Identificador estable, no reutilizable, válido también para intercambio entre entidades |
| Índice digital | Una entidad propia, no una vista calculada |
| Documentos electrónicos | El contenido |
| Firma del índice digital | Un certificado de la IOFE y un momento de cierre |
| Metadatos del expediente | Contexto, contenido y estructura, con integridad garantizada |
| Categorización | Clasificación archivística, no una etiqueta libre |
El artículo 41 precisa para qué sirve el número único: «permite la identificación unívoca del expediente electrónico dentro de la entidad, y con ello su ubicación, acceso, control y seguimiento en cada entidad en la que se tramite o archive», y se usa además para el intercambio entre entidades. Un identificador autoincremental por tabla no cumple eso en cuanto el expediente sale de tu sistema.
El índice digital, que es donde se cae casi todo
El artículo 42 dice qué tiene que contener el índice por cada documento. Son cinco elementos y hay uno que cambia la arquitectura:
- Código único del documento.
- Fecha de producción o fecha de incorporación.
- Orden del documento dentro del expediente.
- Resumen hash del documento.
- Foliado.
El resumen hash es la pieza que no se puede añadir después. Si lo calculas el día del cierre, estás certificando el estado del documento ese día, no el día en que entró. Si alguien lo sustituyó por el camino, tu índice firma la sustitución. Para que el índice sirva de algo, el hash se calcula en el momento de la incorporación y se guarda ahí, junto al orden y al foliado.
El artículo 43.1 completa el ciclo con tres operaciones: asociar el documento al expediente, identificar su secuencia, orden y páginas de inicio y fin, y «firmar digitalmente el índice digital al cierre del expediente electrónico, a fin de garantizar su integridad y autenticidad».
Y el 43.2 aprieta la tuerca: «el índice digital firmado al cierre del expediente utiliza un certificado digital emitido en el marco de la IOFE».
Fíjate en la diferencia entre las dos normas. La ley pedía que el índice fuera «firmado electrónicamente conforme a ley». El reglamento, para el cierre, exige un certificado de la Infraestructura Oficial de Firma Electrónica. Firma digital, no firma electrónica genérica. Si tu sistema cierra expedientes con una firma de aplicación o con un usuario y contraseña, cumple la ley a medias y no cumple el reglamento. La diferencia entre las dos categorías está explicada con los artículos en la mano en el blog de mifirmadigital.pe, en qué dice exactamente la ley peruana.
Los metadatos son prueba, y la norma lo dice con esas palabras
El artículo 44.1 no se queda en definir los metadatos como «datos que describen el contexto, el contenido y la estructura». Añade una consecuencia:
Cuando se asegura la integridad de los metadatos, estos sirven como evidencia ante algún requerimiento de información de los operadores de justicia, tribunales o autoridades en sus procesos de supervisión, fiscalización e investigación.
La frase tiene una condición delante: «cuando se asegura la integridad». Unos metadatos que cualquier operador puede editar sin traza no son evidencia de nada. En la práctica esto se traduce en tres decisiones concretas: registro de auditoría inmutable sobre las tablas de metadatos, prohibición de borrado físico y versionado de los cambios con quién y cuándo. Cuesta poco al principio y es carísimo de añadir sobre un sistema en producción con dos millones de documentos.
Las copias, que es donde el expediente sale a la calle
El artículo 45.1 permite expedir copia de todo o parte del expediente «consignando en ella un Código de Verificación Digital (CVD)», entregada en soporte digital o remitida a la casilla única electrónica. Y les da un efecto que conviene tener presente:
Dichas copias entregadas o remitidas en soporte digital tienen la misma validez que las copias certificadas o fedateadas en soporte papel, debiendo encontrarse siempre firmadas digitalmente en el marco de la IOFE por la entidad emisora de la copia o por un fedatario institucional.
Eso convierte un módulo que suele quedar para el final —el generador de copias— en el que sustituye el trabajo de la ventanilla de fedatarios. Con dos requisitos técnicos que hay que presupuestar: un CVD verificable desde fuera, es decir una página pública donde cualquiera pueda comprobar el código, y una firma digital de la IOFE en cada copia generada.
El artículo 45.2 cubre el caso mixto: si el expediente contiene documentos en papel que no se pudieron digitalizar, las copias de esos se rigen por los artículos 52 y 138 del TUO. En un proyecto real ese caso no es marginal, y obliga a que el expediente sepa cuáles de sus piezas son nativas digitales y cuáles no.
Lo que aprendimos construyendo uno
El módulo de expediente electrónico para las acciones de evaluación ambiental del OEFA se hizo en dos encargos separados: primero el análisis de requerimientos funcionales, el modelo y el modelo de base de datos; después la elaboración y validación del módulo alineado al reglamento de evaluación de la entidad. Ese orden no fue burocracia. Fue la única manera de no equivocarse con el índice.
Tres cosas que dejó ese trabajo:
El expediente no es una carpeta, es una máquina de estados. Tiene apertura, incorporaciones, y un cierre que no admite marcha atrás porque el índice queda firmado. El artículo 42 lo dice de pasada al pedir que el índice tenga «atributos para registrar la fecha de apertura y cierre del expediente». Modelarlo como una carpeta lleva a que nadie sepa cuándo cerrar, y a expedientes que llevan tres años abiertos.
El foliado electrónico no es el número de página. El índice pide foliado por documento y, en el artículo 43.1 b), la página de inicio y fin de cada uno dentro del expediente. Son dos numeraciones distintas que conviven, y el equipo que asume que son la misma acaba renumerando el expediente entero cada vez que se inserta un documento fuera de orden.
Y lo que de verdad decide el proyecto es qué se considera «actuación». El 39.1 obliga a registrar todas las actuaciones del procedimiento en orden sucesivo. Un derivado interno, ¿es actuación? ¿Un visto bueno? ¿Una consulta? La respuesta no la da la norma, la da el reglamento del procedimiento de cada entidad, y por eso el análisis funcional del OEFA tuvo que aprobarse con la Dirección de Evaluación Ambiental antes de escribir una línea de código.
Cómo saber si lo que tienes es un expediente
Cinco preguntas sobre un sistema en producción. Si la respuesta a la cuarta o la quinta es «no», lo que tienes es un repositorio:
- ¿Cada expediente tiene un identificador único que sigue valiendo cuando el expediente se envía a otra entidad?
- ¿Guardas el hash de cada documento en el momento en que se incorporó?
- ¿Existe una entidad «índice digital» con orden y foliado, o el orden se calcula al vuelo por fecha?
- ¿El cierre del expediente firma ese índice con un certificado de la IOFE?
- ¿Puedes emitir una copia con CVD verificable y firmada digitalmente?
La segunda y la cuarta son las que separan un proyecto de tres meses de uno de un año, y las dos se deciden en la primera semana.
De dónde vienen los documentos
Un expediente se llena de dos sitios: de lo que produce la entidad y de lo que presentan los ciudadanos. La otra mitad del recorrido, la de la puerta de entrada y sus plazos, la contamos hoy mismo en mesa de partes digital, donde el cómputo cambió en julio de 2025 y todavía hay sistemas contando como antes.
Si además la entidad firma resoluciones en serie, el límite legal de la firma por lote está tratado en el blog de mifirmadigital.pe, en firma por lote.
Fuentes de esta página
- TUO de la Ley 27444, aprobado por D.S. 004-2019-JUS: artículo 31, incorporado por el artículo 3 del Decreto Legislativo 1452, y artículos 52 y 138.
- D.S. 029-2021-PCM, texto de El Peruano del 19 de febrero de 2021: artículos 39 a 45.
- D.S. 098-2025-PCM, texto de El Peruano del 31 de julio de 2025, para comprobar qué artículos quedaron modificados y cuáles no.
